四度使と事務負担

　諸国から帳簿を中央に提出する機会は大きく4つに分けられ、それぞれ、国司のメンバーのなかから使者を選んで都に派遣した。毎年の財務収支報告書である正税帳（しょうぜいちょう）を送る「正税帳使」、人々への賦課の基準となる計帳を送る「大帳使（だいちょうし）」、地方で徴収した調の物品と関係書類を送る「貢調使（こうちょうし）」、そして毎年の官人の勤務評価に関する書類を提出する「朝集使（ちょうしゅうし）」である。これらの使者をまとめて四度使（よどのつかい）と呼んでいる。
　
　四度使のそれぞれの使者が主目的として提出する書類のほかに、関連する統計資料の付属書類もたくさんあり、それらは枝文（えだぶみ）と呼ばれた。四度枝文（よどのえだぶみ）を含めて考えると、諸国では一年中ほとんど書類づくりに追われていなければならない。これに加えて、戸籍や、田籍（でんせき）・田図（でんず）といった田地の登録関係帳簿が6年に1回作成される。

　全国の官司には、長官（かみ）・次官（すけ）・判官（じょう）・主典（さかん）という四等級の官職が置かれるのが原則で、四等官（しとうかん）と呼ばれる。しかし、書類の作成にあたる実務労働は、四等官だけではとても足りない。四等官の下には史生（ししょう）という書記官がいるが、これでも実際には足りないだろう。諸国での人員は、もっとも多い国でも長官1名、次官1名、判官2名、主典2名、史生3名、合計9名である。これでは、種々の帳簿の責任者を分担する程度のことしかできない。しかも、年間に数名は四度使として上京中である。

　そこで、実際の書類作成労働の主力となる者が、かき集められることになる。こうして諸国の行政においては、書生（しょしょう）と呼ばれる者たちが実務に参加するようになっていった。書生は律令にはまったく規定されていない。必要に迫られて、諸国で設置されるようになった肩書きの者たちである。7世紀段階ではこうした存在は確認できていないので、大宝律令施行による書類扱い業務の膨大化に伴って生まれた存在ということができる。

　各地の書生たちは、地元出身の者であった。書生は文筆能力をもっていなければ役に立たないため、地方豪族などの有力者の家柄から採用されていたようである。地方行政の末端にいた彼らの活躍がなければ、書類もまとめられないし、それを使って人々に賦課をかけることもできなかった。彼らは、官僚機構を末端で支え、国家運営になくてはならない存在となっていったのである。　

～『律令国家と万葉びと』から引用

国司について

　国司は、律令制において中央から派遣され、諸国の政務を司った地方官のこと。その役所を国衙（こくが）といい、守（かみ）・介（すけ）・掾（じょう）・目（さかん）の四等官のほか、その下に史生（ししょう）などの職員があった。任期は令で6年（のち4年）とされていたが、実際の平均は2年ほど。なお、守（長官）を国司と呼ぶこともある。

• 守（かみ）
  四等官のうちの第一等官。任国の行政・司法・警察などの国務を総括する。平安時代中期には「受領」とも呼ばれる。
• 介（すけ）
  四等官のうちの第二等官。守を補佐し、不在の際には代理を務める次官。
• 掾（じょう）
  四等官のうちの第三等官。書記業務などを担当する。平安時代中期は現地の人を任用した。
• 目（さかん）
  四等官のうちの第四等官。国内の取り締まりや文書の起草などを担当する。平安時代中期は現地の人を任用した。